De gevolgen van het Aroja-arrest

De Terugkeerrichtlijn gaat al een tijd mee: in 2010 werden deze regels geïmplementeerd. Net voordat de richtlijn zal worden vervangen door de Terugkeerverordening (zie kader), blijkt dat de spelregels anders moeten worden geïnterpreteerd dan altijd werd gedacht. In het Aroja-arrest bepaalde het Europese Hof van Justitie namelijk dat alle termijnen van vreemdelingenbewaring in een lidstaat bij elkaar moeten worden opgeteld zolang het gaat om de uitvoering van hetzelfde terugkeerbesluit. Het gaat dan specifiek om bewaring ‘ter fine van uitzetting’ naar het land van herkomst, zoals dat in juridische termen heet. Vreemdelingenbewaring gericht op overdracht aan een andere lidstaat telt niet mee, en verblijf in een detentiecentrum om de uitkomst van een asielaanvraag af te wachten ook niet.

Het arrest heeft betrekking op mensen van buiten Europa (‘derdelanders’) die een maatregel van vreemdelingenbewaring opgelegd krijgen gericht op uitzetting (artikel 59 Vreemdelingenwet). De maximale duur is in de Terugkeerrichtlijn gesteld op 18 maanden. Tot nog toe werd deze termijn geïnterpreteerd als maximum per maatregel. Bij elke nieuwe maatregel van bewaring ging de termijn dus opnieuw lopen, met na zes maanden een beoordeling van redenen voor verlenging. Het Aroja-arrest brengt hier verandering in. De uitleg van het Hof is dat het opleggen van een maatregel van bewaring een zodanig ernstige inmenging op het recht op vrijheid is, dat het niet redelijk zou zijn om eerdere periodes van bewaring buiten beschouwing te laten. Hierbij benadrukt het Hof dat vreemdelingenbewaring geen straf is maar enkel het vertrek van de vreemdeling als doel heeft. Een verlenging van de vreemdelingenbewaring na zes maanden moet een rechter bovendien altijd controleren, ook als de betrokkene daar niet om vraagt.

Kostbare tijd

Zezinho, senior regievoerder bij DTenV, vertelt wat de uitspraak teweegbracht: ‘We hebben lijsten uit laten draaien van degenen die op dat moment in vreemdelingenbewaring zaten, waarbij we terugkeken naar de periodes van bewaring vanaf de ingang van de terugkeerrichtlijn op 24 december 2010. We zagen al snel dat we bewaringen op zouden moeten heffen. Acht mensen zijn direct vrijgelaten. Eén persoon bleek in al die jaren opgeteld zelfs al meer dan 1200 dagen in vreemdelingenbewaring gezeten te hebben.’ 

Als iemand in totaal al 18 maanden in vreemdelingenbewaring heeft gezeten, is detentie niet meer mogelijk. Zezinho: ‘We kijken daarom kritischer naar verlengingen en bespreken intern hoe we om willen gaan met de kostbare tijd die we nog hebben. Als we bijvoorbeeld verwachten dat het nog lang duurt voordat iemand reisdocumenten krijgt, kunnen we de vreemdelingenbewaring in sommige gevallen beter opheffen. Dat geldt zeker als er na 15 maanden nog geen uitzetting kan plaatsvinden. Dan houden we in elk geval nog 3 maanden over voor het geval iemand later weer opduikt en uitzetten misschien wel mogelijk is.’

Regievoerder Erwin verbaast zich over de uitspraak van de Europese rechter. ‘Sommige mensen die onrechtmatig in Nederland verbleven zien we nu niet meer omdat ze de maximale bewaringstermijn al hebben gehad. Terwijl dat vaak mensen zijn die overlast veroorzaken, herhaaldelijk met de politie in aanraking komen en hun uitzetting frustreren. Als uitzetting na 18 maanden detentie nog niet is gelukt, is de enige route nog om iemand vanuit het strafrecht uit te zetten. Maar dan moet het dus eerst zover komen dat iemand een straf krijgt opgelegd.’ 

Ook hij noemt dat het Aroja-arrest heeft geleid tot meer overleg. ‘Bijvoorbeeld over of een bepaalde zaak het waard is om intensiever contact te onderhouden met de diplomatieke vertegenwoordigingen voor een toezegging voor een reisdocument. Andersom kan het zijn dat we een toezegging hebben van de autoriteiten maar dat iemand niet beschikbaar is. Dan maakt de politie een aantekening in het systeem zodat iemand alsnog in vreemdelingenbewaring wordt gesteld als hij weer in beeld komt, bijvoorbeeld vanwege een strafrechtelijke aanhouding.’ 

Dossieranalyse nog belangrijker

De uitspraak betekent ook dat dossieranalyse nog belangrijker wordt, zeker bij oudere dossiers. Erwin: ‘Soms is iemand bekend onder meerdere  V-nummers (het unieke identificatienummer dat iedere niet-Nederlander krijgt die in Nederland verblijft of een verblijfsvergunning aanvraagt red.). Dan is het belangrijk dossiers samen te voegen zodat je geen bewaringstermijn mist.’ Zezinho vertelt dat regievoerders elke week een lijst krijgen met een overzicht van de bewaringsduur per persoon. Collega’s van de politie en Koninklijke Marechaussee kunnen DTenV bellen om te horen hoeveel dagen iemand al in vreemdelingenbewaring heeft gezeten, zodat er een afweging gemaakt kan worden in hoeverre vreemdelingenbewaring mogelijk en verstandig is.

Van de acht tot vijftien mensen die dagelijks in vreemdelingenbewaring worden gesteld in Detentiecentrum Rotterdam, worden de meesten aangedragen door de politie (AVIM). Peter, adviseur bij AVIM, stelt dat de uitspraak vooral extra werk betekent. ‘Voor beoordeling of een maatregel van vreemdelingenbewaring kan worden opgelegd, moeten we nagaan hoeveel maanden er al zijn verstreken. Dat is een extra onderzoek dat we moeten doen in de zes uur tijd dat we iemand op kunnen houden. We zien dat niet in ons systeem en moeten hiervoor DTenV bellen. In de avonduren en in weekenden schakelen we hiervoor met de piketmedewerker.’

Maatregel en verlengingsbesluit tegelijk

Als complicatie van het Aroja-arrest noemt Peter het verlengingsbesluit. ‘Voorheen was dat uitsluitend een taak van DTenV, als iemand al in detentie zat. Maar met de nieuwe rekenwijze kan blijken dat iemand die wij aantreffen al bijna zes maanden of langer in vreemdelingenbewaring gesteld is geweest zonder dat er is verlengd. Om dit op te lossen leggen we behalve een maatregel ook meteen een verlengingsbesluit op. Of dit juridisch standhoudt, zal blijken uit beoordeling van de rechtbanken en de Raad van State.’ 

Al met al is het voor de AVIM-collega’s een aardige opgave om alle wijzigingen bij te houden, stelt de adviseur. ‘Bij AVIM zijn inbewaringstellingen een taak en geen functie. Collega’s zijn er niet elke dag mee bezig. We hebben het arrest Adrar, over het non-refoulementsbeginsel, nog maar net achter de rug. Daarbij moeten we ambtshalve het risico toetsen dat iemand bij terugkeer naar zijn land van herkomst onmenselijk wordt behandeld. Nu moeten we dit weer meenemen in de beoordeling. In deze tijd komt er dus veel op ons af.’